Картахенский протокол по биобезопасности: анализ результатов

09.09.200361970

Картахенский протокол по биобезопасности: анализ результатов


В основе данного материала лежит анализ положений Картахенского протокола, опубликованный в 2000 г. Международным Институтом устойчивого развития (International Institute for Sustainable Development, IISD), с небольшими дополнениями в соответствии с развитием ситуации за прошедшие два года. IISD - авторитетная неправительственная и некоммерческая организация, выступающая в поддержку инициатив, которые направлены на устойчивое развитие общества. Штаб-квартира организации находится в Виннипеге (Канада). IISD работает в тесном контакте с правительствами Канады и других государств, организациями ООН, а также с частным сектором. Официальный сайт организации  - http://iisd.ca, оригинал обзора находится по адресу: http://iisd1.iisd.ca/pdf/biosafety.pdf.


Введение.


Когда 29 января 2000 г. участники переговоров более чем из 130 стран разъезжались из Монреаля, увозя с собой окончательный вариант текста международного соглашения по биобезопасности, удивлению защитников окружающей среды не было предела. Многие готовы были держать пари, что встреча окончится провалом, как это было с предыдущими переговорами в Картахене. Тогда "подводными камнями" на пути к соглашению стали крупные коммерческие интересы и конфликт с системой правил международной торговли.

Что же произошло в Монреале? Какой силой обладает созданный в итоге Картахенский протокол? Что он обеспечивает (и не обеспечивает)? И каким образом его результаты скажутся на других многосторонних соглашениях по вопросам охраны окружающей среды, которые так или иначе связаны с торговлей, и их взаимодействии со Всемирной Торговой Организацией (ВТО)?


История вопроса


Картахенским протоколом называют протокол Конвенции о биологическом разнообразии (КБР). Статья 19.3 данной Конвенции обязывает Стороны-участницы оценить необходимость и выработать механизм действия протокола, определяющего способы безопасного перемещения, обращения и практического использования живых модифицированных организмов (ЖМО), которые способны оказать неблагоприятное действие на окружающую среду.

Аббревиатура ЖМО была включена в текст КБР и Протокола вместо общепринятого сокращения ГМО (генетически модифицированный организм) по настоянию Соединенных Штатов, чтобы сгладить смысловой акцент на словах "генетическая модификация". США продолжают настаивать на том, что получение новых организмов методами генной инженерии ничем принципиально не отличается от их получения традиционными методами скрещивания и селекции и поэтому нет необходимости разрабатывать особые процедуры в отношении таких организмов. Несмотря на то, что это мнение разделяют далеко не все специалисты, остальные участники предпочли не вступать в конфликт по этому поводу.

Переговоры по Протоколу начались в 1996 г. Срок окончания переговоров был назначен на конец 1998 г., но затем его перенесли на начало 1999 г., так как стало ясно, что отведенного времени недостаточно. Предполагалось, что на Внеочередном заседании Конференции Сторон в феврале 1999 г. в Картахена-де-Индиас (Колумбия) составленный протокол будет принят (отсюда и его название). Однако делегатам не удалось прийти к соглашению, несмотря на напряженные переговоры. Основным предметом разногласий стали вопросы торговли.

Неудача в Картахене вызвала мощную реакцию среди общественности, озабоченной охраной окружающей среды. Ведь до этих пор все же удавалось преодолеть трудности переговоров и прийти в итоге к соглашению. Однако в данном случае конфликт международных интересов в области торговли и охраны окружающей среды оказался гораздо более глубоким. Провал переговоров считали дурным предзнаменованием для других затрагивающих вопросы торговли многосторонних соглашений по охране окружающей среды (далее используется английская аббревиатура МЕА - Multilateral Environmental Agreement). Внеочередное заседание Конференции Сторон временно приостановило работу совещания и постановило продолжить ее позднее. Многие считали, что встреча в Монреале будет последним шансом принять Протокол.

Согласованный текст Протокола был открыт для подписания в Найроби в мае 2000 г. Процесс ратификации занял несколько лет, и в силу он вступает 11 сентября 2003 г., через 90 дней после ратификации пятидесятым государством. Однако вступление Протокола в силу имеет гораздо меньшее значение, чем ожидалось, т. к. многие крупнейшие экспортеры биотехнологической продукции его не ратифицировали.

США формально не являются Стороной Протокола, так хотя и подписали КБР 04.06.93, но до сих пор ее не ратифицировали. Однако они участвовали в переговорном процессе в качестве члена "группы Майами" (см. ниже). Россия подписала КБР 13.06.92 и ратифицировала ее 05.04.95. Однако Протокол Россией так и не был ни подписан, ни ратифицирован.


Основные проблемы


Основные темы дискуссий в ходе переговоров вкратце сводились к следующему: определение сферы действия протокола; применение принципа предосторожности; взаимоотношение Протокола с другими соглашениями и ответственность сторон. В зависимости от взглядов на эти проблемы среди участников переговоров выделились пять основных групп, позиции которых будут описаны ниже.

Рассмотрим вкратце сущность проблем.

Сфера действия протокола: самым важным вопросом, который уже был более или менее разрешен к началу совещания в Монреале, было то, должен ли Протокол охватывать класс ЖМО, известный как LMO-FFP (за отсутствием русской аббревиатуры используется английская). Так называют ЖМО, предназначенные для непосредственного применения в пищу, на корм животным, либо для последующей переработки. В этот класс входят такие широко представленные в торговле продукты, как ГМ соя, кукуруза, пшеница, масличный рапс и томаты.

Противники включения таких продуктов в Протокол приводили следующий довод: поскольку такие продукты не предназначены для введения в окружающую среду, то они не представляют угрозы для биологического разнообразия и не должны попадать под действия протокола КБР. В отличие от них, ЖМО, специально предназначенные для введения в окружающую среду - такие как семена или микроорганизмы - способны мутировать, мигрировать и размножаться, что может представлять непредвиденную угрозу для природных видов.

Другие участники указывали, что каким бы ни было первоначальное назначение, нельзя полностью гарантировать, что LMO-FFP не будут введены в окружающую среду. Они также приводили довод, что Протокол должен принимать во внимание потенциальный риск LMO-FFP для здоровья человека. По всей видимости, под термином "риск для здоровья" участники переговоров понимали в основном риск, вызванный непосредственным контактом (например, аллергические реакции) и воздействием на биологическое разнообразие, а не риск, связанный с безопасностью пищевых продуктов (risk on food safety grounds).

В Картахене было достигнуто соглашение о том, что LMO-FFP подпадают под действие Протокола. Затем последовали бурные переговоры о том, подпадают ли они под условие заблаговременного обоснованного согласия (Advance Informed Agreement, AIA). Противники такого подхода утверждали, что процедура AIA в отношении такого большого объема продуктов будет просто невыполнима.

Другие вопросы относительно сферы действия Протокола касались предназначенных для людей фармацевтических продуктов. Большая часть этих продуктов производится методами биотехнологии, но они подпадают под действие других соглашений и представляют небольшую опасность для биоразноообразия. Рассматривались также действия в отношении ЖМО, следующих транзитом или предназначенных для "использования в замкнутых системах", где предусмотрены соответствующие меры безопасности для предотвращения попадания в окружающую среду.

Наука и предосторожность. Протокол содержит жесткую формулировку принципа предосторожности.

Хотя в тексте Протокола вместо термина "принцип предосторожности" употребляется выражение "основанный на предосторожности подход", данный принцип недвусмысленно включен в Протокол. Формулировки Статей 10 и 11 являются прямыми производными от Принципа 15 Декларации по экологии и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992, официальный английский текст по адресу: http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm).



Примечание переводчика:- вот вам и аутентичный перевод! В английском тексте Картахенского Протокола, действительно везде стоит precautionary approach, а не precautionary principle (Preamble, Article 1). В официальном русском тексте везде значится "принцип принятия мер предосторожности" (Преамбула, Статья 1). Пользуясь случаем, напоминаю читателям - в спорных ситуациях следует сверяться с английским текстом.


Такое толкование имеет прецедент. В принятом ВТО Соглашении о применении санитарных и фитосанитарных норм (SPS, русский текст по адресу: http://www.wto.ru/ru/content/documents/docs/sanitar.doc) аналогичным образом не содержится прямых ссылок на принцип предосторожности. Тем не менее, в конце 90-х годов Комитет ВТО по урегулированию споров, разбирая конфликт США и ЕС по поводу содержания гормонов в говядине, утверждал, что "принцип предосторожности включен в текст и конкретно истолкован в Статье 5.7. Соглашения"

Статья 1 (Цели) постановляет, что при достижении целей Протокола следует действовать "в соответствии с подходом, основанным на принципе предосторожности, который содержится в принципе 15 Декларации по экологии и развитию" (перевод неофициальный, и приведен здесь специально для того, чтобы подчеркнуть различие между precautionary approach и precautionary principle). В преамбуле Стороны также подтверждают свою приверженность принципу предосторожности.

Еще более существенно, что эта приверженность применяется на практике в статье 10, где описан процесс принятия какой-либо из Сторон решения об импорте ЖМО. В параграфе 6 утверждается, что "Отсутствие научной достоверности… не служит препятствием для Стороны импорта в принятии соответствующего решения относительно импорта такого живого измененного организма". Сходные формулировки присутствуют в Статье 11, которая относится к особому случаю LMO-FFP. Иными словами, можно применять принцип предосторожности, когда принимается решение о запрещении или ограничении импорта ЖМО.

Но если, согласно формулировке Преамбулы Протокола, положения Соглашения ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам (SPS) также остаются в силе, что на самом деле это означает? Соглашение SPS, так же как и Протокол, оговаривает, каким процедурам должны следовать подписавшие его участники при ограничении торговли ввиду отсутствия научной достоверности. В некоторых отношениях требования SPS даже жестче, чем у Протокола. Среди прочего, оно обязывает участников при установлении определенного уровня санитарной защиты

  принимать во внимание такие экономические факторы, как "потенциальный ущерб от снижения объема производства или продаж в случае проникновения, укоренения или распространения какого-либо вредителя или заболевания; расходы по борьбе с ними или их искоренению на территории импортирующей Стороны; и относительное соотношение затрат и эффективности альтернативных подходов к ограничению рисков";

  "учитывать необходимость сведения к минимуму негативного воздействия на торговлю";

  избегать "произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях защиты, которые он считает надлежащими в различных ситуациях, если такие различия приводят к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли".

Эти обязательства достаточно обременительны и явно направлены на то, чтобы оградить коммерческие интересы от несправедливой дискриминации. Все эти обязательства (и прочие, содержащиеся в Соглашении SPS) сохраняют свою силу для Стороны, если, принимая решения в рамках Протокола, она следует принципу предосторожности.

Влияет ли Протокол каким-либо образом на возможность проводить в жизнь принцип предосторожности? Да, влияет, так как более четко определяет данный принцип. Это можно подтвердить следующими фактами:

  Соглашение SPS не дает точного определения процедуры оценки риска, а в Приложении II к Протоколу дается ее детальное описание;

  в Соглашении SPS упоминается только оценка риска, но не его регулирование. Статьи 15 и 16 Протокола дают ясно понять, что необходимы обе эти процедуры. Оценка риска подразумевает сбор и обработку информации. Понятие же "регулирование риска" подразумевает, что на основании полученных данных создан некоторый регуляторный режим и определены меры, которыми следует руководствоваться. Например, прежде чем приступить к намеренному использованию ЖМО, Стороны должны по мере сил обеспечить наблюдение над ЖМО в течение достаточного времени. Период наблюдения должен быть сопоставим по длительности с жизненным циклом организма или периодом его воспроизводства.

  Протокол совершенно четко позволяет Сторонам руководствоваться социально-экономическими соображениями в принятии решений. Соглашение SPS ничего по данному вопросу не сообщает.

  Протокол подробно рассматривает процесс пересмотра решения в свете новых доказательств (Статья 12). Соглашение SPS допускает неоднозначное толкование в вопросе о том, каким образом следует относиться к мерам предосторожности, предпринятым ввиду недостаточной достоверности.

  Положения Статьи 15 Протокола несколько более четко возлагают на экспортера ответственность за то, чтобы определить безопасность рассматриваемого ЖМО. В параграфах 2 и 3 утверждается, что Сторона-импортер имеет право потребовать от экспортера произвести оценку риска, и даже требовать, чтобы уведомитель проделал оценку за свой счет.

Эти два права изложены по отдельности. Предполагается, что Сторона-импортер может поручить оценку риска третьей стороне и потребовать, чтобы Сторона, пославшая предупреждение, оплатила расходы. В Соглашении SPS ничего не сказано по этому поводу.

Важность положений Протокола, относящихся к принципу предосторожности, заключается в том, что они восполняют некоторые пробелы, содержащиеся в Соглашении SPS. Они расширяют содержание этого соглашения за счет деталей, которые могут быть полезны при проведении принципа предосторожности в отношении ЖМО. При этом содержащееся в Преамбуле заявление о том, что соглашения в области торговли и защиты окружающей среды должны взаимно поддерживать друг друга, наполняется реальным смыслом. В данном случае соглашение по вопросам охраны окружающей среды действительно придает более определенное значение положениям торгового соглашения.

Есть основания полагать, что Протокол утверждает принцип предосторожности в качестве одного из принципов международного законодательства по охране окружающей среды, а возможно, даже и в качестве положения обычного международного права (так как его можно применять, основываясь на соображениях охраны здоровья человека и социально-экономических соображениях). В конце 90-х годов Апелляционный комитет ВТО при разборе дела о содержании гормонов в говядине уклонился от выражения определенной позиции по этому вопросу. При этом было отмечено, что статус принципа предосторожности в качестве нормы обычного международного права "далеко не ясен". Сейчас этот статус стал яснее.

Отношение к другим международным соглашениям. Среди соглашений, о которых шла речь, были нормы морского права, договоренности по международному транзиту и транспортировке и международные соглашения в области здравоохранения, которые касаются фармацевтических продуктов, предназначенных для людей. Но прежде всего участники имели в виду многостороннюю систему торговых правил, которую проводит в жизнь ВТО. Еще до создания в 1995 г. ВТО велись дебаты о том, что произойдет в случае, если положения МЕА, имеющие отношение к торговле, придут в противоречие с другими соглашениями по международной торговле. Оставалось также неясным, как следует действовать, если будут оспорены действия какой-либо страны, применяющей положения МЕА с целью ограничить свободу торговли. В данном случае нельзя дать однозначный ответ: оба конфликтующих соглашения имеют международный статус и оба подписаны большим количеством наций.

Участники, которые больше заинтересованы в протекционистских мерах, замаскированных под экологические соображения, предпочитают нормы ВТО. Те же, для кого важнее проблемы экологии (в особенности участники переговоров по МЕА), не одобряют идею передать вопросы охраны окружающей среды на рассмотрение торговых юристов.

На предыдущих переговорах сущность спора сводилась к тому, включать ли в Протокол "исключающую оговорку", т. е. статью, в которой говорится, что заключенное соглашение ни в какой своей части не влияет на права и обязанности Сторон, вытекающие из действующего международного законодательства. Эта оговорка означала бы, что в случае возможного конфликта действующие нормы ВТО имеют приоритет перед положениями МЕА.

Россия на данный момент не является членом ВТО, но имеет статус наблюдателя и намерена присоединиться к ВТО в 2004 г. США и другие важнейшие индустриальные страны входят в ВТО.

Ответственность и возмещение убытков. Вопрос заключается в следующем: нужно ли вообще (и если да, то в какой форме) создавать механизм привлечения к ответственности и возмещения ущерба, нанесенного вследствие перемещения ЖМО через границу. При этом экспортер или страховой агент будут тем или иным образом участвовать в компенсации ущерба, причиненного в результате импорта такой продукции.

Сторонники этого подхода убедительно заявляют, что поскольку существует возможность возникновения подобной ситуации, то по определению имеется необходимость в соответствующем положении Протокола. Если же ситуация никогда не возникнет, то введение такого пункта в договор не принесет вреда. К началу встречи в Монреале вопрос о том, включать ли данный пункт в Протокол, был уже более или менее решен. Оставалось только решить вопросы о том, в каких случаях и каким образом привлекать нарушителей к ответственности.


Основные группы участников: кто есть кто на переговорах.


К моменту окончания встречи в Картахене выявились пять основных групп участников. Среди них были: "группа Майами" (Аргентина, Австралия, Канада, Чили, США и Уругвай); "группа единомышленников" (куда входило большинство развивающихся стран, включая Индию, Пакистан, Кубу и Малайзию); компромиссная группа (Япония, Мексика, Норвегия, Сингапур, Южная Корея, Швейцария и присоединившаяся к ним в Монреале Новая Зеландия); Европейский Союз и блок стран Центральной и Восточной Европы (ЦВР).

"Группа Майами". В ее состав входят промышленно развитые страны (прежде всего - США), где биотехнологическая промышленность достигла исключительно высокого развития. Эта группа представляет интересы крупнейших экспортеров ГМ семян и сельхозкультур.

(Сведения о масштабе производства ГМ сельхозкультур в США в 2002 г. можно найти в статье "Производство генетически модифицированных сельскохозяйственных культур в США", опубликованной недавно на combiotech.ru. Даже без учета производства других стран цифры получаются весьма впечатляющими.)

В интересах группы было добиться возможности свободно торговать подобными продуктами без обременительных процедур согласования. Группа стремилась также не допустить создания протекционистских торговых барьеров под предлогом защиты окружающей среды.

На переговорах в Картахене цель "группы Майами" состояла в том, чтобы вывести LMO-FFP за рамки действия предписанной Протоколом процедуры AIA. Участники группы приводили доводы, что при существующих объемах торговли подобными товарами будет просто невозможно выполнять процедуру AIA, а поскольку эти продукты безопасны в применении, и не предназначены для введения в окружающую среду, их воздействие на биоразнообразие будет минимальным. Группа поддерживала включение в соглашение "исключающей оговорки" и пыталась ограничить применение принципа предосторожности и социально-экономических соображений в принятии решений. В частности, группа выступала за то, чтобы из формулировки принципа предосторожности были исключена фраза "возможные риски для здоровья человека". Принимая во внимание уже существующие разногласия в сфере торговли, группа стремилась получить гарантии, что решения будут приниматься на основании оценки риска и "доказательной науки".

Проблемы оценки риска поднимались участниками группы и ранее. В 1999 г., незадолго до начала монреальских переговоров, США и Канада, выступавшие в ВТО против введенного ЕС запрета на ввоз загрязненной гормонами говядины, одержали победу в этом конфликте. Основным доводом было то, что запрет не был основан на научных данных. ЕС, в свою очередь, среди прочих аргументов приводил и тот, что решение было принято на основании принципа предосторожности. Примерно в это же время страны ЕС заблокировали запросы Канады и США о разрешении органами государственной власти применения некоторых ЖМО. Все еще продолжается спор США и Канады с ЕС по поводу его требования ввести обязательную маркировку продукции, содержащей ЖМО. Поэтому среди участников "группы Майами" возникли подозрения, что государства ЕС могут воспользоваться Протоколом, чтобы ввести противоречащие нормам ВТО меры в области торговли. Соответственно, группа выступала против того, чтобы в Протокол были включены статьи, которые можно было бы использовать для поддержки несправедливых, с ее точки зрения, регуляторных мер.

"Группа единомышленников" образовалась на базе участвовавшей в переговорах коалиции развивающихся стран с целью размежеваться с тремя развивающимися странами, входящими в "группу Майами". Эта крупнейшая из участвующих в переговорах групп (по количеству стран, населению и характеристикам биологического разнообразия). Она включает страны с различным уровнем развития: от государств, не имеющих развитых органов управления, законодательства и биотехнологической промышленности, до тех, где все эти структуры достаточно развиты. Участники группы выступали за жесткие формулировки Протокола. При этом они имели в виду не до конца изученное влияние ЖМО на окружающую среду и здоровье человека и необходимость защищать интересы стран, которые еще обладают достаточно развитыми организационными структурами, чтобы эффективно регулировать импорт ЖМО. Участники группы также были обеспокоены тем, что их страны могут стать "подопытными кроликами" для полевых испытаний ЖМО.

"Группа единомышленников" выступала за распространение сферы действия Протокола на LMO-FFP. Участники приводили довод, что во многих развивающихся странах семена и другие продукты ЖМО, предназначенные для употребления в пищу, могут быть на самом деле использованы для посева. Они также выступали за максимально подробную маркировку и документацию при импорте ЖМО и за то, чтобы в Протоколе были приняты во внимание социально-экономические соображения и здоровье человека. "Группа единомышленников" поддерживала жесткую формулировку принципа предосторожности и была основным составителем жестко и конкретно сформулированных статей об ответственности и компенсациях.

Европейский Союз на переговорах по вопросам биологической безопасности выступал единым блоком. Учитывая негодование общественности после произошедших в конце 90-х годов скандальных историй, связанных с безопасностью пищевых продуктов (таких, как вспышка коровьего бешенства, примеси диоксина в мясе цыплят и т. п.), ЕС выступал за жесткую формулировку Протокола, в том числе за предоставление информации о риске для здоровья человека. Следует отметить, что министры стран ЕС находились под интенсивным давлением общественности и прессы.

Что касается сферы действия Протокола, ЕС настаивал, чтобы в нее были включены LMO-FFP, хотя и признавал, что для них может потребоваться особый вариант процедуры AIA. Члены ЕС также высказывали альтернативные соображения по поводу фармацевтических продуктов, транзитного следования ЖМО и их использования в замкнутых системах. В целом позиция ЕС по этим вопросам была промежуточной между мнением "группы Майами" и "группы единомышленников". Принимая во внимание желание участников ЕС идентифицировать ГМ продукты с помощью маркировки, блок выступал за четко различимую маркировку и документацию на ЖМО. Союз возражал против введения "исключающей оговорки" на том основании, что она может поставить под угрозу решения о запрете на импорт ЖМО, продиктованные соображениями экологии. Вместо этого ЕС поддерживал идею включить положение об отсутствии дискриминации с требованием не делать различий между импортированными и произведенными внутри страны ЖМО. ЕС также выступал за жесткую формулировку принципа предосторожности и (до встречи в Монреале) - за то, чтобы в Протоколе были более четко отражены соображения охраны здоровья человека.

Компромиссная группа выявилась в последние дни Картахенских переговоров. Ее участники намеревались сократить дистанцию между позициями других групп путем выработки компромиссных положений и альтернативных формулировок. Группа занимала единую позицию в поддержку расширения сферы действия Протокола и принципа предосторожности. Однако ее участники не отрицали, что по вопросу об "исключающей оговорке" их позиции различаются. Благодаря тому, что в группу вошли как страны с высоким уровнем биологического разнообразия, так и страны с высокоразвитой биотехнологической промышленностью, появились дополнительные возможности учесть широкий спектр интересов развитых и развивающихся стран. Усилия группы в целом способствовали переговорному процессу.

Страны Центральной и Восточной Европы. Страны ЦВР, которые в последние дни Картахенских переговоров выделились в самостоятельный блок, как правило, занимали промежуточную позицию. Поддерживая в целом идею включить в Протокол LMO-FFP, принцип предосторожности и содержащиеся в преамбуле ссылки на другие международные соглашения, блок ЦВР сосредоточил внимание в основном на практичности и применимости различных предложений. Позиция стран ЦВР практически не заслуживает отдельного рассмотрения. Чаще всего они поддерживали линию ЕС (в особенности те страны, которые ожидали приема в ЕС) или "Группы единомышленников".


Некоторые статистические данные о составе участников переговоров по Протоколу:












































Количество стран Количество представителей
Являлись Сторонами КБР 128 481
Не являлись Сторонами КБР 4 35
"Группа Майами" 6 86
Европейский Союз 16 148
Международные организации 10 18
Неправительственные организации 106 199
Неправительственные организации "зеленого" направления Около 50 Около 100
Промышленные организации 6 8
Другие представители промышленности 32 45


Основные составные части Протокола.


Процедура заблаговременного обоснованного согласия (AIA). Эта процедура составляет основу Протокола. Однако, как будет отмечено ниже, она относится только к небольшой доле продаваемых ЖМО. Прежде чем впервые осуществить намеренный импорт любого конкретного вида ГМО, Сторона-экспортер обязана письменно предупредить Сторону-импортера (или обеспечить такое предупреждение). В распоряжении Стороны-импортера имеется 90 дней, в течение которых она должна подтвердить, что получила предупреждение, и сообщить, что намерена действовать согласно описанной в Протоколе процедуре или в соответствии со своими внутренними регуляторными нормами.

Описанная в Протоколе процедура выглядит следующим образом: перед принятием любого решения необходимо провести оценку риска. В течение 90 дней после получения предупреждения Сторона-импортер должна сообщить экспортеру, что ему следует дождаться письменного разрешения, либо что он может продолжать подготовку товара на экспорт без письменного разрешения. Если было решено дождаться письменного разрешения, Сторона-импортер имеет в своем распоряжении 270 дней со дня получения предупреждения. За этот срок требуется принять одно из решений:




  • разрешить импорт (возможно, с добавлением соответствующих условий, в том числе и условий для последующего импорта такого же ЖМО);


  • запретить импорт;


  • запросить дополнительную информацию; или


  • продлить период, отведенный для ответа, на определенный срок.

Согласно Протоколу был учрежден основанный на интернет-технологиях Механизм посредничества по вопросам биологической безопасности (Biosafety Clearing House, далее применяется английская аббревиатура BCH), куда должны передаваться все решения. Во время первой Конференции Сторон после вступления Протокола в силу (Малайзия, 23-27 февраля 2004 г.) будут выработаны процедуры и механизмы, которые будут помогать сторонам в принятии решений.

Процедуре AIA не подлежат пять типов ЖМО:




  • большинство предназначенных для людей фармацевтических продуктов;


  • ЖМО, следующие транзитом в распоряжение третьей Стороны;


  • ЖМО, предназначенные для применения в замкнутых системах;


  • LMO-FFP (подробнее рассмотрены ниже); и


  • ЖМО, которые совещанием Сторон были объявлены безопасными.

Сделанные исключения (в особенности, исключение LMO-FFP) означают, что фактически процедура AIA охватывает только небольшую часть продаваемых ЖМО. В основном, это лишь те организмы, которые предназначены для непосредственного введения в окружающую среду страны-импортера (например, семена или микроорганизмы).

LMO-FFР. Такие организмы не подлежат процедуре AIA, для их перемещения применяется отдельная процедура с меньшим количеством ограничений. Эта процедура изложена в Статье 11. Стороны, которые приняли решение о внутреннем применении ЖМО, обязаны предупредить остальные Стороны о своем решении с помощью Механизма посредничества по биобезопасности.

Процедура AIA возлагает обязанность предупредить о своем намерении экспортировать определенный продукт прежде всего на Сторону-экспортера. В отличие от AIA, процедура, предусмотренная для LMO-FFP, возлагает ответственность за заблаговременную разработку и обнародование регуляторных мер на Сторону-импортера. Экспортеры LMO-FFP также не сталкиваются с обременительной необходимостью предоставлять доказательства, которая существует для экспортеров других ЖМО (которым, возможно, придется производить и финансировать оценку риска, сопровождающую их предупреждения).

Однако поставки товаров, которые содержат или могут содержать LMO-FFP, должны сопровождаться соответствующим обозначением в прилагаемой документации. Детали этой процедуры проработаны не до конца. Предполагается, что это будет сделано в течение двух лет после вступления Протокола в силу. При поставке таких организмов должны быть также указаны другие сведения, включая способ идентификации, отличительные признаки и характеристики ЖМО, требования к безопасности обработки, хранения, транспортировки и применения, а также информация об импортере и экспортере.

Выполнение этих требований поможет странам, в которых применяются внутренние схемы маркировки ЖМО и полученных из них продуктов. Однако такие условия неблагоприятны для экспортеров, которые будут вынуждены либо разделять содержащие и не содержащие ЖМО продукты, либо маркировать все экспортируемые продукты знаком "может содержать ЖМО" (и, весьма вероятно, расплачиваться за это снижением цены).

Из-за перспективы введения дорогостоящего обязательного разделения продуктов, содержащих и не содержащих ЖМО, положения Протокола о документации и маркировке стали последними из утвержденных в Монреале. Так как строгие правила маркировки и разделения этих продуктов вряд ли удастся разработать за два года после вступления Протокола в силу, сторонники таких мер были разочарованы результатом. За установление двухгодичного срока боролась "группа Майами", доказывая, что в настоящее время разделение продукции неосуществимо. Однако другие участники возражали, что за два года разделение станет еще менее осуществимым вследствие реального положения на рынке, поскольку доля LMO-FFP в мировой торговле все более увеличивается.

Взаимоотношения с ВТО. Окончательный текст Протокола не дает ответа на вопрос, какое положение он занимает по отношению к нормам ВТО и других международных соглашений. На самом деле, это больше походит на попытку оттянуть конфликт, чем избежать его.

"Группа Майами" добилась желаемого. В тексте указано, что "...настоящий Протокол не интерпретируется как предполагающий изменение прав и обязательств Стороны в соответствии с любыми существующими международными соглашениями". Добился своего и ЕС. Следующий же параграф гласит: "…не преследуется цель подчинения настоящего Протокола другим международным соглашениям". Способ изложения в данном случае сходен с тем, который используется в преамбуле Роттердамской конвенции по опасным химикатам и пестицидам: "…сознавая, что вышеизложенная констатирующая часть не предполагает устанавливать иерархию между настоящей Конвенцией и другими международными соглашениями…". Русский текст Роттердамской Конвенции см. по адресу http://www.un.org/russian/documen/convents/consent.pdf; по адресу http://www.fao.org/ag/agp/agpp/pesticid/pic/dipcon.htm можно получить подробную информацию по-английски.

И "группа единомышленников" тоже добилась желаемого: оба утверждения содержатся в преамбуле, а не в основном тексте. Поэтому неясно, в каком отношении к нормативам ВТО оказался Протокол вследствие этого компромисса.

Следует отметить, что вопрос о приоритете одного комплекса норм над другим имеет значение только тогда, когда в их положениях существуют противоречия. Он также может иметь значение, когда понадобится решить, где именно будет проводиться судебное разбирательство торгового конфликта, возникшего в связи с МЕА.

Что касается вопроса о приоритете, то, по-видимому, конфликта между положениями Протокола и правилами ВТО нет. Формулировки двух абзацев преамбулы подтверждают, что правила ВТО и положения Протокола следует воспринимать как взаимодополняющие и неконфликтные. Как будет показано ниже, это соображение окажется важным при рассмотрении положений Протокола о мерах предосторожности.

Однако конфликт может возникнуть и по поводу того, каким образом Стороны будут применять положения Протокола. Например, одна из Сторон, располагая небольшим количеством научных фактов, может принять решение запретить импорт ГМ томатов, мотивируя это тем, что подобные действия допускаются положениями статьи 11 о принципе предосторожности. Если даже предположить, что экспортер ГМ томатов согласится с тем, что положения Протокола не были нарушены, он вполне сможет заявить, что вторая Сторона нарушает правила ВТО. (Еще раз напомним, что права и обязанности Сторон по отношению к ВТО остаются в силе).

Возникает вопрос, где же будет разрешен этот спор? Комиссия ВТО по вопросам торговли и экологии уже выразила мнение, что споры, возникшие в связи с МЕА, предпочтительнее решать внутри МЕА. Однако очевидно, что серьезные споры по вопросам торговли, возникшие в связи с Протоколом, в конечном итоге будут разбираться в ВТО. В случае, который приведен здесь для примера, истец все же станет настаивать, что нарушены правила ВТО, а не положения Протокола.

Картахенский протокол сам по себе не рассматривает механизм урегулирования споров. Это означает, что будет применяться предписанный КБР механизм - обращение в Международный Суд. Что касается формулировок Протокола, то Статья 34 в основном касается совместных действий с целью обеспечить соблюдение его условий (например, предоставления консультаций или помощи), а не системы судебного урегулирования споров в случае несоблюдения.

Вероятнее всего, большинство Сторон будет избегать возникновения конфликтов, которые могли бы привести к судебному разбирательству в ВТО. Статья 34 (Соблюдение условий договора) также обязывает Стороны создать механизм урегулирования противоречий. Однако все эти соображения окажутся несущественными, если будут поставлены на карту важные коммерческие интересы.

Несмотря на то, что правила ВТО остаются в силе и что решение серьезных споров в отношении торговли, вероятно, будет осуществляться ВТО, очень важна формулировка Протокола о том, что "не преследуется цель подчинения" другим международным соглашениям.

Во-первых, создается важный прецедент, поскольку использованная формулировка является наиболее жесткой из всех, что до сих пор употребляли в МЕА. Если возникнет конфликт между правилами ВТО и Протоколом, то будут возможны два мнения о том, какое из соглашений должно превалировать.

Во-вторых, если спор относительно применения протокола будет вынесен на рассмотрение ВТО, то членам комиссии по урегулированию споров будет крайне сложно (некоторые считают, что даже невозможно по политическим соображениям) игнорировать формулировки Протокола.

Можно, конечно, привести довод, что членам комиссии ВТО по урегулированию споров пришлось бы принимать во внимание положения Протокола даже и без формулировки об "отсутствии подчинения". Подобные комиссии на практике часто применяют разработанные за пределами ВТО законодательные положения (включая положения МЕА) для того, чтобы помочь интерпретировать нормативы ВТО.

В качестве примера можно привести разбор конфликта по поводу введенного США в 1998 г. запрета на импорт креветок и ряда других морепродуктов (т. н. Schrimp-Turtle case). Тогда Апелляционный совет ВТО в своих попытках определить понятие "природных ресурсов" обращался к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Конвенции по биологическому разнообразию, Резолюции о помощи развивающимся странам, принятой совместно с Конвенцией по сохранению мигрирующих видов диких животных и к Конвенции по международной торговле исчезающими видами дикой флоры и фауны. (Подробности см. на сайте www.wto.org в разделе Disputes.)

Фактически, как это будет показано в следующем разделе, Протокол задал определенные рамки, в которых ВТО может осуществлять судебные разбирательства относительно торговли ЖМО.

Наука и предосторожность. Протокол содержит жесткую формулировку принципа предосторожности.

Хотя в тексте Протокола вместо термина "принцип предосторожности" употребляется выражение "основанный на предосторожности подход", данный принцип недвусмысленно включен в Протокол. Формулировки Статей 10 и 11 являются прямыми производными от Принципа 15 Декларации по экологии и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992, официальный английский текст по адресу: http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm).

Такое толкование имеет прецедент. В принятом ВТО Соглашении о применении санитарных и фитосанитарных норм (SPS, русский текст по адресу: http://www.wto.ru/ru/content/documents/docs/sanitar.doc) аналогичным образом не содержится прямых ссылок на принцип предосторожности. Тем не менее, в конце 90-х годов Комитет ВТО по урегулированию споров, разбирая конфликт США и ЕС по поводу содержания гормонов в говядине, утверждал, что "принцип предосторожности включен в текст и конкретно истолкован в Статье 5.7. Соглашения" - вот вам и аутентичный перевод! В английском тексте Картахенского Протокола, действительно везде стоит precautionary approach, а не precautionary principle (Preamble, Article 1). В официальном русском тексте везде значится "принцип принятия мер предосторожности" (Преамбула, Статья 1).

Статья 1 (Цели) постановляет, что при достижении целей Протокола следует действовать "в соответствии с подходом, основанным на принципе предосторожности, который содержится в принципе 15 Декларации по экологии и развитию" (перевод неофициальный, и приведен здесь специально для того, чтобы подчеркнуть различие между precautionary approach и precautionary principle). Пользуясь случаем, напоминаю читателям - в спорных ситуациях следует сверяться с английским текстом.

В преамбуле Стороны также подтверждают свою приверженность принципу предосторожности.

Еще более существенно, что эта приверженность применяется на практике в статье 10, где описан процесс принятия какой-либо из Сторон решения об импорте ЖМО. В параграфе 6 утверждается, что "Отсутствие научной достоверности… не служит препятствием для Стороны импорта в принятии соответствующего решения относительно импорта такого живого измененного организма". Сходные формулировки присутствуют в Статье 11, которая относится к особому случаю LMO-FFP. Иными словами, можно применять принцип предосторожности, когда принимается решение о запрещении или ограничении импорта ЖМО.

Но если, согласно формулировке Преамбулы Протокола, положения Соглашения ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам (SPS) также остаются в силе, что на самом деле это означает? Соглашение SPS, так же как и Протокол, оговаривает, каким процедурам должны следовать подписавшие его участники при ограничении торговли ввиду отсутствия научной достоверности. В некоторых отношениях требования SPS даже жестче, чем у Протокола. Среди прочего, оно обязывает участников при установлении определенного уровня санитарной защиты

  принимать во внимание такие экономические факторы, как "потенциальный ущерб от снижения объема производства или продаж в случае проникновения, укоренения или распространения какого-либо вредителя или заболевания; расходы по борьбе с ними или их искоренению на территории импортирующей Стороны; и относительное соотношение затрат и эффективности альтернативных подходов к ограничению рисков";

  "учитывать необходимость сведения к минимуму негативного воздействия на торговлю";

  избегать "произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях защиты, которые он считает надлежащими в различных ситуациях, если такие различия приводят к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли".

Эти обязательства достаточно обременительны и явно направлены на то, чтобы оградить коммерческие интересы от несправедливой дискриминации. Все эти обязательства (и прочие, содержащиеся в Соглашении SPS) сохраняют свою силу для Стороны, если, принимая решения в рамках Протокола, она следует принципу предосторожности.

Влияет ли Протокол каким-либо образом на возможность проводить в жизнь принцип предосторожности? Да, влияет, так как более четко определяет данный принцип. Это можно подтвердить следующими фактами:

  Соглашение SPS не дает точного определения процедуры оценки риска, а в Приложении II к Протоколу дается ее детальное описание;

  в Соглашении SPS упоминается только оценка риска, но не его регулирование. Статьи 15 и 16 Протокола дают ясно понять, что необходимы обе эти процедуры. Оценка риска подразумевает сбор и обработку информации. Понятие же "регулирование риска" подразумевает, что на основании полученных данных создан некоторый регуляторный режим и определены меры, которыми следует руководствоваться. Например, прежде чем приступить к намеренному использованию ЖМО, Стороны должны по мере сил обеспечить наблюдение над ЖМО в течение достаточного времени. Период наблюдения должен быть сопоставим по длительности с жизненным циклом организма или периодом его воспроизводства.

  Протокол совершенно четко позволяет Сторонам руководствоваться социально-экономическими соображениями в принятии решений. Соглашение SPS ничего по данному вопросу не сообщает.

  Протокол подробно рассматривает процесс пересмотра решения в свете новых доказательств (Статья 12). Соглашение SPS допускает неоднозначное толкование в вопросе о том, каким образом следует относиться к мерам предосторожности, предпринятым ввиду недостаточной достоверности.

  Положения Статьи 15 Протокола несколько более четко возлагают на экспортера ответственность за то, чтобы определить безопасность рассматриваемого ЖМО. В параграфах 2 и 3 утверждается, что Сторона-импортер имеет право потребовать от экспортера произвести оценку риска, и даже требовать, чтобы уведомитель проделал оценку за свой счет.

Эти два права изложены по отдельности. Предполагается, что Сторона-импортер может поручить оценку риска третьей стороне и потребовать, чтобы Сторона, пославшая предупреждение, оплатила расходы. В Соглашении SPS ничего не сказано по этому поводу.

Важность положений Протокола, относящихся к принципу предосторожности, заключается в том, что они восполняют некоторые пробелы, содержащиеся в Соглашении SPS. Они расширяют содержание этого соглашения за счет деталей, которые могут быть полезны при проведении принципа предосторожности в отношении ЖМО. При этом содержащееся в Преамбуле заявление о том, что соглашения в области торговли и защиты окружающей среды должны взаимно поддерживать друг друга, наполняется реальным смыслом. В данном случае соглашение по вопросам охраны окружающей среды действительно придает более определенное значение положениям торгового соглашения.

Есть основания полагать, что Протокол утверждает принцип предосторожности в качестве одного из принципов международного законодательства по охране окружающей среды, а возможно, даже и в качестве положения обычного международного права (так как его можно применять, основываясь на соображениях охраны здоровья человека и социально-экономических соображениях). В конце 90-х годов Апелляционный комитет ВТО при разборе дела о содержании гормонов в говядине уклонился от выражения определенной позиции по этому вопросу. При этом было отмечено, что статус принципа предосторожности в качестве нормы обычного международного права "далеко не ясен". Сейчас этот статус стал яснее.

Ответственность. Рассмотрение вопроса об ответственности также было отложено, но на этот раз явным образом. Приняв во внимание, что разработка соглашения об ответственности и возмещении ущерба в рамках Базельской конвенции, где были затронуты вопросы торговли опасными отходами, потребовала 10 лет, участники договорились не терять в Монреале время на этот пункт переговоров. Подробную информацию на английском и официальный текст Базельской конвенции 1989 г. о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением на русском см. по адресу: http://www.basel.int/text/documents.html.

Статья 27 обязывает Стороны начать процесс выработки правил и процедур привлечения к ответственности на первой встрече после вступления Протокола в силу. На завершение работы отводится четыре года. Не вполне ясно, должны ли быть через четыре года установлены сами правила, или только определен процесс их разработки. То, что обязательство разработать эти положения было принято - важное достижение в области охраны окружающей среды. Однако праздновать победу придется не раньше, чем через четыре года, да и то, если за этот срок будет выработан по-настоящему действенный механизм.


Анализ и выводы


Успех Картахенского протокола стал для многих неожиданностью. Однако, оглядываясь назад, следует отметить, что пессимистам не следовало бы быть столь уверенными.

За несколько месяцев до Монреальской встречи весь мир был шокирован провалом попытки ВТО начать новый раунд переговоров в Сиэтле. Одной из причин провала стал резкий протест общественности против того, что коммерческие интересы ставятся выше социально-экономических соображений, в том числе и соображений экологии и того, что интересы большинства развивающихся стран-членов ВТО не приняты во внимание. Таким образом, вскоре после мероприятий в Сиэтле правительства ведущих стран ощущали пристальное внимание общественности, активность которой стимулировали различные неправительственные организации. Поэтому эти правительства явно не желали подрывать переговорный процесс по соглашению, направленному на защиту окружающей среды и повышение дееспособности развивающихся стран. И уж конечно, они не желали это делать во имя торговых интересов.

Неофициальные консультации, проходившие в период между Картахеной и Монреалем, также внесли свой вклад в успех Монреальской встречи. Большую роль сыграла и активность их председателя, Хуана Маира (Министра Колумбии по вопросам окружающей среды, президента Внеочередной Конференции Сторон Протокола), который активно боролся за прозрачность и демократичность процесса.

По-видимому, к моменту начала встречи в Монреале все основные группы участников были более или менее настроены на завершение переговоров. Кроме того, председательские полномочия Швейцарии в контактной группе по LMO-FFP, Канады - в контактной группе по обсуждению сферы действия протокола и Камеруна - в контактной группе по вопросам взаимодействия с другими международными соглашениями сыграли ведущую роль в достижении необходимого для завершения переговоров компромисса.

Маир впервые предложил необычную процедуру неформальных переговоров - т. н. "Венскую систему", получившую свое название потому, что она была впервые применена в неформальных консультациях с австрийской стороной в Вене. Два представителя от каждой из пяти основных групп усаживались за стол переговоров и до тех пор, пока не возникало необходимости действовать иным путем, выступали от имени соответствующих групп. По общему мнению, такое нововведение способствовало прогрессу переговоров по ключевым вопросам.

Учитывая те сложности, с которыми ВТО столкнулась в Сиэтле, когда переговорный процесс встретил сопротивление участников, следует особо отметить положительный пример переговоров в рамках КБР. Внимания заслуживает даже не столько "Венская система" сама по себе, сколько способность находить новые пути, которые бы соответствовали ситуации.

Неожиданный успех Монреальской встречи будет иметь серьезные и широкомасштабные последствия. Во-первых, провал Картахенских переговоров 1999 г. был воспринят как катастрофа для других переговоров по МЕА. Успех Монреальской встречи 2000 г. помог вдохнуть новые силы в переговорные процессы по МЕА. Это оказалось как раз вовремя - перед началом важных встреч в рамках CBD и Рамочной конвенции по вопросу изменения климата, которые проходили в 2000 г.

Также очень существенно, что формулировка Протокола об "отсутствии подчинения" другим соглашениям создает новый прецедент. Хотя, как отмечалось ранее, она лишь немного более жесткая, чем формулировка недавней Роттердамской конференции.

Выше были рассмотрены доводы в пользу того, что конфликта между протоколом и ВТО может и не произойти. Но все же возможность неоднозначного толкования формулировок преамбулы вызывает беспокойство. Вероятно, могут возникнуть конфликты по поводу практического применения положений Протокола, в особенности тех, что касаются мер предосторожности.

Пожалуй, наиболее ценным результатом введения в текст формулировки об "отсутствии подчинения" стало то, что все заинтересованные стороны наконец-то осознали неотложную важность вопроса. Сложно представить более мощный стимул к совместной выработке правовых норм на тот случай, если в ВТО возникнет конфликт по поводу торговых мер, предпринятых в соответствии с Протоколом. Без таких норм ситуация может стать тупиковой. При этом и торговля, и дело защиты окружающей среды понесут недопустимый урон.

С точки зрения экологии, одним из важнейших пунктов Протокола следует считать трактовку принципа предосторожности. Даже с учетом того, что сила ряда положений Протокола ограничена жесткими рамками Соглашения ВТО по SPS, все равно создан важный прецедент столь глубокой разработки данного принципа в международном соглашении. В тексте ясно указывается, что существуют ситуации, в которых для общего блага допустимо ограничение торговли, даже если при этом и наблюдается "недостаток научной достоверности".

Кроме того, принятая в Протоколе трактовка принципа предосторожности служит веской поддержкой довода, что этот принцип является частью обычного международного права. Весьма примечательно, что забота о получении доказательств возложена на Сторону-экспортера и сторону, от которой исходило предупреждение. От них могут потребовать проведения и/или финансирования процедуры оценки риска.

Большой интерес представляет то, как относящиеся к мерам предосторожности положения Протокола в действительности конкретизируют и поддерживают аналогичные положения торгового соглашения.

В целом Картахенский протокол представляет собой смешанный комплекс. Решение по нескольким сложным вопросам отложено на более поздний срок, некоторые вопросы так и не решены окончательно, имеются неоднозначные формулировки. Но прогрессивные элементы данного соглашения, и, прежде всего, глубокая проработка принципа предосторожности, делают его действенным дополнением к международному законодательству по охране окружающей среды. Подписание Протокола также было с удовлетворением воспринято как важная веха на пути к более широкому освещению процесса принятия решений в области торговой политики.

Предстоит еще большая работа, но на данный момент Картахенский протокол подвел нас ближе всего к тому, чтобы объединить цели торговли и экологии.


Ваш комментарий:
Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии. Чтобы оставить комментарий, необходимо авторизоваться.
Вернуться к списку статей