Реформа науки в России. Краткая хронология.
09.02.2007
7244
0
72440
16 февраля 2007 года, в г. Москве, в зале Коллегии Министерства образования и науки РФ состоится круглый стол на тему: «Структурная реформа Российской академии наук: задачи среднесрочной перспективы».
Ниже приведен обзор истории реформ постперестроечной российской науки, подготовленный аналитическим отделом издания «Наука и технологии России» (www.strt.ru). Проект устава будущей ГАН и пояснительная записка к этому проекту даны в приложениях.
Система организации научных исследований, которая сложилась в стране на настоящий момент, является, во многом, результатом не совсем удачной трансформации логики и управленческой структуры, заложенных еще во времена СССР.
Как известно, в СССР, организации, ведущие научную деятельность, были разделены на три сектора:
• научные организации Академий наук, как правило, научно-исследовательские институты, проводящие фундаментальные поисковые исследования;
• отраслевые, ведомственные научно-исследовательские институты и различные конструкторские бюро, специализирующиеся на прикладных исследованиях и опытно-конструкторских работах;
• кафедры высших учебных заведений, где тип научных исследований определялся статусом и специализацией ВУЗа (университеты – фундаментальные исследования, остальные – как правило, прикладные).
Государственная научно-техническая политика в период 1991-1996 гг. представляла собой некий набор действий, а порой и просто попыток, профильных ведомств по сохранению научного потенциала страны, основных научных школ, базовых научных институтов, в условиях, когда господствовала политика активного перехода к рыночной экономике и активной приватизации и разгосударствления большинства секторов экономики.
К наиболее значимыми документами этого периода, определившими логику развития сектора научных разработок следует отнести Указ Президента РСФСР 02.12.91 г., определивший Российскую Академию Наук (РАН) правопреемницей Академии наук СССР; Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 29 марта 1994 г. N 247 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 26 июля 1994 г. N 870 «О приватизации объектов научно-технической сферы».
Эти документы, позволили сохранить институты РАН от приватизации; дали возможность приватизировать или превратить в унитарные предприятия значительное число отраслевых (ведомственных) научных организаций; позволили сохранить ряд действительно значимых для страны научных организаций переводом их в статус ГНЦ.
Возможно, планы ускоренного перевода научных организаций на рыночные принципы функционирования и были в чем-то прогрессивными, но общее развитие экономической ситуации в стране и качество реализации этих планов привели, по сути, к отрицательным для страны последствиям.
Как результат, на настоящий момент можно говорить, что основная часть организаций, осуществляющих научную деятельность сосредоточена в РАН. Институты РАН являются государственными учреждениями и находятся на сметном финансировании.
Идея вывода научных организаций на рынок себя не оправдала. Ряд сохранившихся в форме АО (с подавляющим государственным участием) или в форме унитарных предприятий ведомственных научных организаций можно также отнести к разряду успешных, когда государственное финансирование не является преобладающим, но большинство существует исключительно за счет завуалированного бюджетного финансирования или непрофильного использования основных фондов.
Научную деятельность в ВУЗах также нельзя характеризовать как успешную. Существенный удар по развитию научной деятельности в ВУЗах был нанесен существенной разницей в окладах и условиях работы преподавательских и научных кадров (47 и 53 статьи). Если в отдельных, действительно крупных университетах или институтах науку удалось сохранить, то в подавляющем большинстве ВУЗов была сделана ставка на развитие платного обучения.
В 1996 году была предпринята первая попытка сформировать действительно государственную политику в научно-технической области. В 1996 году были приняты Доктрина развития российской науки (Указ Президента РФ от 13.07.1996 № 884) и Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с изменениями от 19 июля, 17 декабря 1998 г., 3 января, 27, 29 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 30 июня, 31 декабря 2005 г., 4 декабря 2006 г.) (далее – ФЗ науке). Этот закон является и в настоящее время основополагающим нормативным актом, регулирующим отношения в области науки. Все остальные законы и нормативно-правовые акты РФ и ее субъектов в области науки и научно-технической политики принимаются в соответствии с вышеназванным ФЗ о науке.
В этих документах были определены приоритеты развития науки, начато формирование перечня критических технологий федерального уровня, получили развитие такие принципы, как концентрация ресурсов на приоритетных направлениях науки и техники, стимулирование научно-технической и инновационной деятельности, создание системы государственных научных центров (ГНЦ) и других институциональных структур. В Закон «О науке» вошли статьи о разграничении полномочий и совместном ведении органов государственной власти всех уровней в области проведения единой государственной научно-технической политики (в том числе субъектов Российской Федерации), о порядке финансирования науки и множественности его источников, аккредитации научных организаций, структуре и формах управления РАН и отраслевыми академиями наук и др.
Однако, несмотря на реформаторское содержание принятых документов, реальных успехов на практике добиться не удалось, не удалось переломить ситуацию в части продолжающей деградации российской науки. Причины такого результата все те же: экономическое положение страны и качество реализации конкретных преобразований.
18 мая 1998 года Постановлением Правительства РФ № 453 была принята Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 гг.
Принятие этой концепции ознаменовало собой официальную переориентацию государственной научно-технической политики с преимущественного сохранения научного потенциала на реформирование научно-технической деятельности и превращение науки в инструмент социально-экономического роста и обеспечения национальной безопасности страны. Именно в этом документе впервые в истории современной России были заложены реформаторские принципы, цель которых была – переход от отдельных вынужденных и слабо связанных в систему решений к перспективным программам развития научно-инновационной деятельности. В этом документе были определены направления и конкретное содержание государственной научно-технической политики на 1998-2000 годы.
Важным шагом в развитии инновационной деятельности стала принятая почти одновременно с Концепцией реформирования российской науки Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 г.г. (постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. №832), определившая стратегию развития инновационной деятельности, методы, формы ее реализации и законодательные условия.
Но финансовые трудности, отсутствие стимулов для инновационной активности промышленных предприятий, отставание от мирового уровня российских технических и технологических разработок и разработок, резкое падение спроса на отечественную инновационную продукцию, необеспеченность правовой охраны объектов промышленной и интеллектуальной собственности и др. делали невозможным реализацию инновационной концепции. Финансовый кризис августа 1998 г., не позволили при практической реализации мероприятий, направленных на выполнение положений Концепции реформирования российской науки на период 1998-2000 годов и Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000 гг., достигнуть реальных результатов.
Можно считать, что нынешний этап реформирования научно-технической сферы был начат в марте 2002, когда на совместном заседании Совета Безопасности РФ, президиума Государственного совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям был рассмотрен и утвержден пакет программных документов (Пр. – 576 от 30 марта 2002 г.). В него вошли:
• Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (далее – 'Основы политики').
• Приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ на период до 2010 г.
• Перечень критических технологий Российской Федерации.
В «Основах политики» впервые развитие науки и технологий отнесено к числу высших национальных приоритетов российского государства.
Рост экономики России в 2002 – 2003 сделал возможным увеличить финансирование научной сферы. Более того, в эти годы начала меняться парадигма государственного воздействия на экономику: от идеи, что все создаст рынок, начался переход к нормальной промышленной политике. Было заявлено, что необходимо менять сложившуюся структуру экономики в направлении развития высокотехнологичных и наукоемких отраслей.
Однако, как показала практика, задача по развитию научно-технического сектора и создание национальной инновационной системы оказалась гораздо сложнее, чем предполагалось. За редким исключением, уровень российских разработок и научных исследований существенно устарел и отстал от зарубежных аналогов. Организация финансирования науки строилась по принципу поддержания устаревших основных фондов и принципиально не подходила для эффективного развития всей системы и интеграции науки и производства. Кроме того, наука и высокие технологии были совершенно невостребованы реальным сектором экономики, вследствие ее сырьевой экспортоориентированной направленности.
К 2004 году стало очевидным, что государство должно активно участвовать в реализации выбранной научно-технологической политики не только инвестициями и административным воздействием, но управленческими ресурсами. На этот период главенствующими экономическими трендами стали – ориентированное на получение результата управление ресурсами бюджета и внедрение механизмов партнерства государства и бизнеса (ГЧП). Стало понятно, что ускоренное развитие в сложившейся экономической ситуации наукоемких и высокотехнологичных проектов и отраслей реально только при непосредственном участии государства как одного из партнеров частно-государственного партнерства.
Другой задачей стало изменение сложившейся структуры финансирования науки и управленческих моделей.
С сектором отраслевой науки, где организации находились в форме АО или унитарных предприятий, основная проблема была в налаживании эффективного управления конкретным предприятием при условии наличия общей программы развития – правовая форма существования этих организаций позволяла им нормально функционировать в рыночных условиях.
Гораздо сложнее дело обстояло с академическим и вузовским секторами науки. Правовые формы организаций и вся структура управления оказалась неэффективной для обеспечения развития системы, получения качественных результатов. Сложившаяся система управления была объективно нацелена на консервацию существовавшей модели, что абсолютно не соответствовало логике развития и интеграции с реальным сектором экономики. И если вопрос с вузовской наукой решался относительно просто в связи с слабостью имевшейся организационной структурой и жесткой подчиненностью сектора Министерству образования и науки, то ситуация с РАН требовала достаточно серьезных изменений.
2004 год стал знаковым с точки зрения государственной политики в научно-технической сфере. По сути, именно в 2004 году появились первые исключительно важные документы, определяющие конкретные направления и принципы реформы науки.
В результате прошедшей в 2003 – 2004 гг. административной реформы (были образованы Министерство образования и науки РФ, Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука) и Федеральная служба по надзору в образовательной и научной сферах). Указом Президента от 09.03.04 г. Министром образования и науки был назначен А. А. Фурсенко, до этого почти год исполнявшего обязанности министра. Минобрнауки в этот период в срочном порядке разработало целый ряд концептуальных документов в сфере модернизации основ госполитики в научно-технической сфере, то есть, было декларировано, что начинается реальная реформа, подкрепленная материальными и организационными ресурсами. Была создана Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике.
В 2004 г. была существенно переработана Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы (ФЦНТП). В данную программу были сведены все финансовые ресурсы, которые государство через Минобрнауки тратило на финансирование научных исследований и разработок и поддержание научных организаций. Программа была переписана в части управления целевыми ресурсами, была утверждена ее новая редакция. Таким образом, все это финансирование приобрело действительно целевой характер, стало распределяться на конкурсной основе по принципам проектного финансирования.
Для управления ФЦНТП была создана специальная Дирекция федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы. С началом действия новой редакции ФЦНТП значительно увеличился объем заказов на НИОКР и наукоемкую продукцию, размещаемых на конкурсной основе. Госзаказчики программы сделали ставку на организацию независимой экспертизы заявок и мониторинг хода выполнения государственных контрактов. Для решения этих задач потребовалось создать информационный «конвейер», обеспечивающий своевременность и качество исполнения процессов управления программой. Система конкурсного финансирования научных проектов, предложенная новой редакцией ФЦНТП – первый российский опыт организации финансирования науки «сверху вниз», когда государство определяет цель и задачи исследования, выбрав приоритетные направления. Программа связала средства, выделяемые научному коллективу из бюджета, с результатами работы этого коллектива. В основу всех задач, поставленных перед программой, положена практичность, коммерциализация научных разработок. В ходе программы реализуются несколько важнейших инновационных проектов (VIP-проектов). Участники программы создают цепочку лаборатория – индустрия – потребительский рынок. С момента старта программы одним из самых острых вопросов стало неверие научного сообщества в справедливость конкурсного отбора.
В сентябре 2004 г. был опубликован подготовленный Минобрнауки проект Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки (Концепция была одобрена на коллегии Министерства образования и науки РФ в августе 2004 г.). Где была сделана первая попытка реформирования системы управления государственными научными организациями в логике реализации принятой научно-технической политики и создания национальной инновационной системы. В Президиуме РАН этот документ восприняли как «развернутый бизнес-план по разгрому государственного сектора науки и приватизации Академии наук». Чрезвычайное собрание научных коллективов квалифицировало предложенные планы как противоречащие национальным интересам и заявило о категорическом их неприятии.
С этого момента и начинается достаточно жесткое противостояние Президиума РАН и Правительства РФ в лице Министерства образования и науки (говорить о противостоянии всей РАН и отдельного министерства в данном случае некорректно). Следует также отметить, что позиция и предложения Минобрнауки по вопросу реформирования РАН носят гораздо более умеренный характер, чем позиции других ведомств, например МЭРТа и Минфина. Тем не менее, Президиум РАН начал достаточно агрессивную кампанию против Минобрнауки, как показала практика, в основном, за свое право и в дальнейшем распоряжаться имуществом и финансовыми потоками РАН. Такая политика РАН существенно осложняет реализацию «Концепции участия РФ в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки».
В октябре 2004 г. Президент РФ дал поручение разработать до июня 2005 года программу модернизации структуры, функций и механизмов финансирования РАН и отраслевых академий, имеющих государственный статус.
Ответственным за разработку программы модернизации РАН был назначен первый вице-президент РАН – Валерий Козлов.
К маю 2005 г. Программа модернизации структуры, функций и механизмов финансирования Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств была разработана. Разработка Программы модернизации шла достаточно сложно. Как показали результаты анализа положения дел в научных организациях РАН, проведенного руководством РАН: более 30% ученых и научных организаций работало неэффективно даже по критериям оценки самого Президиума РАН. Следует отметить, что эти критерии оценки значительно уступали в требованиях критериям, используемым мировым сообществом. Представители Минобрнауки достаточно резонно отстаивали позицию о невозможности повышения зарплат всем сотрудникам, вне зависимости от качества их труда. Несмотря на это, вместо проведения нормальной аттестации и сокращения неработающих специалистов, в Программу был включен тезис о сокращении количества бюджетных рабочих мест в академическом секторе к 2008 году не более чем на 25% (потом стала встречаться цифра 20%). Такая трактовка оставляет массу возможностей сохранения неэффективных сотрудников на работе. По этой же причине, т.е. нежелании проводить хоть и непопулярные, но крайне необходимые реформы, Президиум РАН долго сопротивлялся введению системы оценки результативности научных работников и увязки с результатами этой оценки стимулирующих выплат.
Тем не менее, осенью 2006 года были внесены изменения в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политики», благодаря которым:
• научные и иные организации, ранее «входившие в состав РАН», получили статус «подведомственных» организаций, т.е. Правительство РФ может изменять подведомственность государственных организаций, ранее входивших в состав РАН;
• РАН более не является «учреждением», что создает предпосылки к трактовке РАН как особой формы некоммерческой организации;
• Устав и Президент РАН теперь будут утверждаться органами государственной власти Российской Федерации;
• финансирование фундаментальных исследований в РАН теперь будет осуществляться в программно-целевой форме.
Был также принят Приказ Министерства образования и науки РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Российской академии наук № 273/745/68 от 03 ноября 2006 г. «Об утверждении видов, порядка и условий применения стимулирующих выплат, обеспечивающих повышение результативности деятельности научных работников и руководителей научных учреждений и научных работников научных центров Российской академии наук».
Таким образом, можно констатировать, что правовая база для модернизации РАН в действительно эффективную структуру развития российской науки создана. Другое дело – практическая реализация этого проекта. Ключевым моментом здесь будет принятие нового Устава РАН и внедрение соответствующей управленческой структуры.
Приложения:
МОДЕЛЬНЫЙ УСТАВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АКАДЕМИИ НАУК (проект)
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту модельного устава государственной академии наук
Ниже приведен обзор истории реформ постперестроечной российской науки, подготовленный аналитическим отделом издания «Наука и технологии России» (www.strt.ru). Проект устава будущей ГАН и пояснительная записка к этому проекту даны в приложениях.
Система организации научных исследований, которая сложилась в стране на настоящий момент, является, во многом, результатом не совсем удачной трансформации логики и управленческой структуры, заложенных еще во времена СССР.
Можно считать, что основными причинами неудачной реализации процедуры реформирования науки в ходе принципиальных изменений на государственном уровне модели организации экономики были отсутствие достаточных ресурсов и серьезные управленческие ошибки на правительственном уровне.
Как известно, в СССР, организации, ведущие научную деятельность, были разделены на три сектора:
• научные организации Академий наук, как правило, научно-исследовательские институты, проводящие фундаментальные поисковые исследования;
• отраслевые, ведомственные научно-исследовательские институты и различные конструкторские бюро, специализирующиеся на прикладных исследованиях и опытно-конструкторских работах;
• кафедры высших учебных заведений, где тип научных исследований определялся статусом и специализацией ВУЗа (университеты – фундаментальные исследования, остальные – как правило, прикладные).
Государственная научно-техническая политика в период 1991-1996 гг. представляла собой некий набор действий, а порой и просто попыток, профильных ведомств по сохранению научного потенциала страны, основных научных школ, базовых научных институтов, в условиях, когда господствовала политика активного перехода к рыночной экономике и активной приватизации и разгосударствления большинства секторов экономики.
К наиболее значимыми документами этого периода, определившими логику развития сектора научных разработок следует отнести Указ Президента РСФСР 02.12.91 г., определивший Российскую Академию Наук (РАН) правопреемницей Академии наук СССР; Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 29 марта 1994 г. N 247 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 26 июля 1994 г. N 870 «О приватизации объектов научно-технической сферы».
Эти документы, позволили сохранить институты РАН от приватизации; дали возможность приватизировать или превратить в унитарные предприятия значительное число отраслевых (ведомственных) научных организаций; позволили сохранить ряд действительно значимых для страны научных организаций переводом их в статус ГНЦ.
Возможно, планы ускоренного перевода научных организаций на рыночные принципы функционирования и были в чем-то прогрессивными, но общее развитие экономической ситуации в стране и качество реализации этих планов привели, по сути, к отрицательным для страны последствиям.
Как результат, на настоящий момент можно говорить, что основная часть организаций, осуществляющих научную деятельность сосредоточена в РАН. Институты РАН являются государственными учреждениями и находятся на сметном финансировании.
Идея вывода научных организаций на рынок себя не оправдала. Ряд сохранившихся в форме АО (с подавляющим государственным участием) или в форме унитарных предприятий ведомственных научных организаций можно также отнести к разряду успешных, когда государственное финансирование не является преобладающим, но большинство существует исключительно за счет завуалированного бюджетного финансирования или непрофильного использования основных фондов.
Научную деятельность в ВУЗах также нельзя характеризовать как успешную. Существенный удар по развитию научной деятельности в ВУЗах был нанесен существенной разницей в окладах и условиях работы преподавательских и научных кадров (47 и 53 статьи). Если в отдельных, действительно крупных университетах или институтах науку удалось сохранить, то в подавляющем большинстве ВУЗов была сделана ставка на развитие платного обучения.
В 1996 году была предпринята первая попытка сформировать действительно государственную политику в научно-технической области. В 1996 году были приняты Доктрина развития российской науки (Указ Президента РФ от 13.07.1996 № 884) и Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с изменениями от 19 июля, 17 декабря 1998 г., 3 января, 27, 29 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 30 июня, 31 декабря 2005 г., 4 декабря 2006 г.) (далее – ФЗ науке). Этот закон является и в настоящее время основополагающим нормативным актом, регулирующим отношения в области науки. Все остальные законы и нормативно-правовые акты РФ и ее субъектов в области науки и научно-технической политики принимаются в соответствии с вышеназванным ФЗ о науке.
В этих документах были определены приоритеты развития науки, начато формирование перечня критических технологий федерального уровня, получили развитие такие принципы, как концентрация ресурсов на приоритетных направлениях науки и техники, стимулирование научно-технической и инновационной деятельности, создание системы государственных научных центров (ГНЦ) и других институциональных структур. В Закон «О науке» вошли статьи о разграничении полномочий и совместном ведении органов государственной власти всех уровней в области проведения единой государственной научно-технической политики (в том числе субъектов Российской Федерации), о порядке финансирования науки и множественности его источников, аккредитации научных организаций, структуре и формах управления РАН и отраслевыми академиями наук и др.
Однако, несмотря на реформаторское содержание принятых документов, реальных успехов на практике добиться не удалось, не удалось переломить ситуацию в части продолжающей деградации российской науки. Причины такого результата все те же: экономическое положение страны и качество реализации конкретных преобразований.
18 мая 1998 года Постановлением Правительства РФ № 453 была принята Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 гг.
Принятие этой концепции ознаменовало собой официальную переориентацию государственной научно-технической политики с преимущественного сохранения научного потенциала на реформирование научно-технической деятельности и превращение науки в инструмент социально-экономического роста и обеспечения национальной безопасности страны. Именно в этом документе впервые в истории современной России были заложены реформаторские принципы, цель которых была – переход от отдельных вынужденных и слабо связанных в систему решений к перспективным программам развития научно-инновационной деятельности. В этом документе были определены направления и конкретное содержание государственной научно-технической политики на 1998-2000 годы.
Важным шагом в развитии инновационной деятельности стала принятая почти одновременно с Концепцией реформирования российской науки Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 г.г. (постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. №832), определившая стратегию развития инновационной деятельности, методы, формы ее реализации и законодательные условия.
Но финансовые трудности, отсутствие стимулов для инновационной активности промышленных предприятий, отставание от мирового уровня российских технических и технологических разработок и разработок, резкое падение спроса на отечественную инновационную продукцию, необеспеченность правовой охраны объектов промышленной и интеллектуальной собственности и др. делали невозможным реализацию инновационной концепции. Финансовый кризис августа 1998 г., не позволили при практической реализации мероприятий, направленных на выполнение положений Концепции реформирования российской науки на период 1998-2000 годов и Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000 гг., достигнуть реальных результатов.
Можно считать, что нынешний этап реформирования научно-технической сферы был начат в марте 2002, когда на совместном заседании Совета Безопасности РФ, президиума Государственного совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям был рассмотрен и утвержден пакет программных документов (Пр. – 576 от 30 марта 2002 г.). В него вошли:
• Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (далее – 'Основы политики').
• Приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ на период до 2010 г.
• Перечень критических технологий Российской Федерации.
В «Основах политики» впервые развитие науки и технологий отнесено к числу высших национальных приоритетов российского государства.
Рост экономики России в 2002 – 2003 сделал возможным увеличить финансирование научной сферы. Более того, в эти годы начала меняться парадигма государственного воздействия на экономику: от идеи, что все создаст рынок, начался переход к нормальной промышленной политике. Было заявлено, что необходимо менять сложившуюся структуру экономики в направлении развития высокотехнологичных и наукоемких отраслей.
Однако, как показала практика, задача по развитию научно-технического сектора и создание национальной инновационной системы оказалась гораздо сложнее, чем предполагалось. За редким исключением, уровень российских разработок и научных исследований существенно устарел и отстал от зарубежных аналогов. Организация финансирования науки строилась по принципу поддержания устаревших основных фондов и принципиально не подходила для эффективного развития всей системы и интеграции науки и производства. Кроме того, наука и высокие технологии были совершенно невостребованы реальным сектором экономики, вследствие ее сырьевой экспортоориентированной направленности.
К 2004 году стало очевидным, что государство должно активно участвовать в реализации выбранной научно-технологической политики не только инвестициями и административным воздействием, но управленческими ресурсами. На этот период главенствующими экономическими трендами стали – ориентированное на получение результата управление ресурсами бюджета и внедрение механизмов партнерства государства и бизнеса (ГЧП). Стало понятно, что ускоренное развитие в сложившейся экономической ситуации наукоемких и высокотехнологичных проектов и отраслей реально только при непосредственном участии государства как одного из партнеров частно-государственного партнерства.
Другой задачей стало изменение сложившейся структуры финансирования науки и управленческих моделей.
С сектором отраслевой науки, где организации находились в форме АО или унитарных предприятий, основная проблема была в налаживании эффективного управления конкретным предприятием при условии наличия общей программы развития – правовая форма существования этих организаций позволяла им нормально функционировать в рыночных условиях.
Гораздо сложнее дело обстояло с академическим и вузовским секторами науки. Правовые формы организаций и вся структура управления оказалась неэффективной для обеспечения развития системы, получения качественных результатов. Сложившаяся система управления была объективно нацелена на консервацию существовавшей модели, что абсолютно не соответствовало логике развития и интеграции с реальным сектором экономики. И если вопрос с вузовской наукой решался относительно просто в связи с слабостью имевшейся организационной структурой и жесткой подчиненностью сектора Министерству образования и науки, то ситуация с РАН требовала достаточно серьезных изменений.
2004 год стал знаковым с точки зрения государственной политики в научно-технической сфере. По сути, именно в 2004 году появились первые исключительно важные документы, определяющие конкретные направления и принципы реформы науки.
В результате прошедшей в 2003 – 2004 гг. административной реформы (были образованы Министерство образования и науки РФ, Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука) и Федеральная служба по надзору в образовательной и научной сферах). Указом Президента от 09.03.04 г. Министром образования и науки был назначен А. А. Фурсенко, до этого почти год исполнявшего обязанности министра. Минобрнауки в этот период в срочном порядке разработало целый ряд концептуальных документов в сфере модернизации основ госполитики в научно-технической сфере, то есть, было декларировано, что начинается реальная реформа, подкрепленная материальными и организационными ресурсами. Была создана Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике.
В 2004 г. была существенно переработана Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы (ФЦНТП). В данную программу были сведены все финансовые ресурсы, которые государство через Минобрнауки тратило на финансирование научных исследований и разработок и поддержание научных организаций. Программа была переписана в части управления целевыми ресурсами, была утверждена ее новая редакция. Таким образом, все это финансирование приобрело действительно целевой характер, стало распределяться на конкурсной основе по принципам проектного финансирования.
Для управления ФЦНТП была создана специальная Дирекция федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы. С началом действия новой редакции ФЦНТП значительно увеличился объем заказов на НИОКР и наукоемкую продукцию, размещаемых на конкурсной основе. Госзаказчики программы сделали ставку на организацию независимой экспертизы заявок и мониторинг хода выполнения государственных контрактов. Для решения этих задач потребовалось создать информационный «конвейер», обеспечивающий своевременность и качество исполнения процессов управления программой. Система конкурсного финансирования научных проектов, предложенная новой редакцией ФЦНТП – первый российский опыт организации финансирования науки «сверху вниз», когда государство определяет цель и задачи исследования, выбрав приоритетные направления. Программа связала средства, выделяемые научному коллективу из бюджета, с результатами работы этого коллектива. В основу всех задач, поставленных перед программой, положена практичность, коммерциализация научных разработок. В ходе программы реализуются несколько важнейших инновационных проектов (VIP-проектов). Участники программы создают цепочку лаборатория – индустрия – потребительский рынок. С момента старта программы одним из самых острых вопросов стало неверие научного сообщества в справедливость конкурсного отбора.
В сентябре 2004 г. был опубликован подготовленный Минобрнауки проект Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки (Концепция была одобрена на коллегии Министерства образования и науки РФ в августе 2004 г.). Где была сделана первая попытка реформирования системы управления государственными научными организациями в логике реализации принятой научно-технической политики и создания национальной инновационной системы. В Президиуме РАН этот документ восприняли как «развернутый бизнес-план по разгрому государственного сектора науки и приватизации Академии наук». Чрезвычайное собрание научных коллективов квалифицировало предложенные планы как противоречащие национальным интересам и заявило о категорическом их неприятии.
С этого момента и начинается достаточно жесткое противостояние Президиума РАН и Правительства РФ в лице Министерства образования и науки (говорить о противостоянии всей РАН и отдельного министерства в данном случае некорректно). Следует также отметить, что позиция и предложения Минобрнауки по вопросу реформирования РАН носят гораздо более умеренный характер, чем позиции других ведомств, например МЭРТа и Минфина. Тем не менее, Президиум РАН начал достаточно агрессивную кампанию против Минобрнауки, как показала практика, в основном, за свое право и в дальнейшем распоряжаться имуществом и финансовыми потоками РАН. Такая политика РАН существенно осложняет реализацию «Концепции участия РФ в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки».
В октябре 2004 г. Президент РФ дал поручение разработать до июня 2005 года программу модернизации структуры, функций и механизмов финансирования РАН и отраслевых академий, имеющих государственный статус.
Ответственным за разработку программы модернизации РАН был назначен первый вице-президент РАН – Валерий Козлов.
К маю 2005 г. Программа модернизации структуры, функций и механизмов финансирования Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств была разработана. Разработка Программы модернизации шла достаточно сложно. Как показали результаты анализа положения дел в научных организациях РАН, проведенного руководством РАН: более 30% ученых и научных организаций работало неэффективно даже по критериям оценки самого Президиума РАН. Следует отметить, что эти критерии оценки значительно уступали в требованиях критериям, используемым мировым сообществом. Представители Минобрнауки достаточно резонно отстаивали позицию о невозможности повышения зарплат всем сотрудникам, вне зависимости от качества их труда. Несмотря на это, вместо проведения нормальной аттестации и сокращения неработающих специалистов, в Программу был включен тезис о сокращении количества бюджетных рабочих мест в академическом секторе к 2008 году не более чем на 25% (потом стала встречаться цифра 20%). Такая трактовка оставляет массу возможностей сохранения неэффективных сотрудников на работе. По этой же причине, т.е. нежелании проводить хоть и непопулярные, но крайне необходимые реформы, Президиум РАН долго сопротивлялся введению системы оценки результативности научных работников и увязки с результатами этой оценки стимулирующих выплат.
Тем не менее, осенью 2006 года были внесены изменения в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политики», благодаря которым:
• научные и иные организации, ранее «входившие в состав РАН», получили статус «подведомственных» организаций, т.е. Правительство РФ может изменять подведомственность государственных организаций, ранее входивших в состав РАН;
• РАН более не является «учреждением», что создает предпосылки к трактовке РАН как особой формы некоммерческой организации;
• Устав и Президент РАН теперь будут утверждаться органами государственной власти Российской Федерации;
• финансирование фундаментальных исследований в РАН теперь будет осуществляться в программно-целевой форме.
Был также принят Приказ Министерства образования и науки РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Российской академии наук № 273/745/68 от 03 ноября 2006 г. «Об утверждении видов, порядка и условий применения стимулирующих выплат, обеспечивающих повышение результативности деятельности научных работников и руководителей научных учреждений и научных работников научных центров Российской академии наук».
Таким образом, можно констатировать, что правовая база для модернизации РАН в действительно эффективную структуру развития российской науки создана. Другое дело – практическая реализация этого проекта. Ключевым моментом здесь будет принятие нового Устава РАН и внедрение соответствующей управленческой структуры.
Приложения:
МОДЕЛЬНЫЙ УСТАВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АКАДЕМИИ НАУК (проект)
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту модельного устава государственной академии наук
Ваш комментарий:
Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии. Чтобы оставить комментарий, необходимо авторизоваться.
Последние комментарии
